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（来源：上市公司那些事儿）

编 辑丨佚名

2026年6月5日，国务院办公厅印发《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号，以下简称“54号文”），明确提出“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”。这一政策是中央基于地方政府投资基金乱象丛生、风险频发、财政承压等多重现实问题作出的关键部署，旨在从源头遏制县区级政府盲目设立投资基金的行为，防范化解地方隐性债务风险，推动政府投资基金回归产业扶持本源。

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县区基金盲目扩张，乱象集中爆发

近年来，各地政府纷纷效仿合肥、深圳等“风投城市”成功经验，将政府投资基金作为招商引资、培育产业、拉动经济的重要工具。在此过程中，基金设立权限不断下沉，从省级、市级逐步蔓延至县区级，甚至部分乡镇、园区也盲目设立基金。截至2025年底，全国县区级政府投资基金数量超千支，总规模超万亿元，但同质化严重、功能重叠、无序竞争问题突出。多数县区基金缺乏清晰产业定位，为抢项目竞相出台优惠政策，陷入“内卷式招商”，不仅未能培育特色产业，反而造成财政资金浪费。

县区级财政本就体量小、抗风险能力弱，在土地财政萎缩、经济下行压力加大背景下，财政收支矛盾日益尖锐。部分县区将政府投资基金作为变相举债工具，通过基金运作违规融资、担保，甚至虚构投资项目套取财政资金，导致隐性债务规模不断扩大。审计数据显示，NMG某地区以政府投资基金形式变相违规举债80亿元，YN某公司利用政府投资基金质押担保违规融资19.28亿元，此类案例屡见不鲜。一旦基金投资失败或流动性紧张，债务风险将直接传导至县区财政，引发财政危机。

政府投资基金的核心定位是“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”，聚焦市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节。但县区级基金普遍存在行政干预过度、市场化程度不足、专业能力匮乏等问题。一方面，部分县区领导政绩观偏差，将基金作为 “面子工程”，盲目追求规模和数量，忽视投资效益和风险防控；另一方面，县区缺乏专业投资人才和管理团队，基金决策受行政意志主导，“募投管退”全链条能力薄弱，导致大量资金闲置或投向低效项目。HB审计报告显示，14只县区级基金长期闲置，涉及金额28.85亿元，资金使用效率极低。

2023年中央金融工作会议明确提出“强监管、防风险”的总体要求，重点整治地方政府隐性债务、金融乱象等突出问题。政府投资基金作为连接财政与金融的重要载体，已成为地方隐性债务和金融风险的高发领域。54号文的出台，正是中央落实金融监管责任、防范化解系统性金融风险的重要举措，通过收紧县区基金设立权限，从源头规范政府投资基金运作，推动行业高质量发展。

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县区原则上不得新设政府投资基金

54号文在“强化源头防控”部分明确规定：“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”。该条款包含三层核心含义：一是全面收紧新设权限，将政府投资基金设立审批权上收至市级及以上政府，从制度层面杜绝县区盲目设立基金；二是严格例外情形审批，县区确因重大产业项目、战略发展需要设立基金的，需经上级政府严格审核把关，杜绝“变相新设”；三是推动存量基金整合，文件同时要求“省级政府加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合”，倒逼县区清理低效、无效基金，优化资源配置。

除核心条款外，54号文还从登记备案、投向监管、责任追究等方面构建全链条监管体系。一是严格登记备案管理，未经证监会派出机构、省级金融管理部门同意，不得在名称或经营范围中使用“私募基金”“创业投资基金”等字样，杜绝“伪基金”运作；二是强化投向引导，要求基金聚焦战略新兴产业、实体经济等领域，防止偏离功能定位，严禁投向房地产、产能过剩等限制领域；三是压实主体责任，明确“谁发起、谁批准、谁负责”原则，对违规设立、运作基金造成国有资产损失的，严肃追究相关人员责任。

54号文看似是私募基金监管文件，实则兼具财政纪律约束与金融风险防控双重属性。文件中“县区不得新设”“坚决制止滥设”“防止国有资产流失”等表述，均是财政纪律的核心要求，旨在规范地方财政资金使用，遏制盲目投资和违规举债；而登记备案、投向监管、风险监测等条款，则是金融监管的重要内容，防范基金运作引发的金融风险。这种双重约束，体现了中央对地方政府投资基金乱象的精准治理思路。

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典型失败案例

2019—2022年，江敦涛担任山东省淄博市委书记期间，为追求短期政绩，强势推进“金融招商”，违规设立政府引导基金。该基金未经过专业评估论证和集体研究，盲目引入私营企业主导基金运作，国有企业违规融资出资，总规模超50亿元。运作过程中，基金完全脱离市场化轨道，投资决策由行政意志主导，私营企业利用主导权挪用基金资金、违规担保，投向与淄博产业规划无关的高风险项目。因疏于监管、风控形同虚设，最终导致基金资金大量流失，形成巨额国有资产损失风险，同时加剧地方债务压力。2026年4月，中央纪委国家监委对该案例进行公开通报，明确指出其核心问题是政绩观严重偏差、违规决策、监管缺位。

上海双创投资中心是2015年上海市政府发起设立的百亿级科创母基金，定位为服务上海科创中心建设、投资战略新兴产业。该基金由上海双创投资管理有限公司（GP）负责管理，核心团队缺乏产业投资经验，却沉迷于二级市场股票交易，偏离母基金 “产业投资、孵化培育” 的初心。运作期间，管理人将大量基金资金投入二级市场炒股，忽视实体产业项目投资，同时内部控制混乱、风控机制失效，导致投资亏损持续扩大。2025年底，管理人资金链断裂，申请破产清算，其名下豪宅被法拍抵债，百亿级政府母基金陷入瘫痪，不仅未能助力科创产业发展，反而造成国有资产严重损失。该案例虽为市级基金，但暴露的专业能力不足、偏离产业定位、内控失效等问题，在县区级基金中更为普遍。

A市（中部县区级市）红土引导基金设立于2015年，总规模2亿元，定位为扶持本地中小微企业和新兴产业。该基金设立时未结合本地产业基础，盲目跟风投资热门赛道，投资决策缺乏专业论证，风控机制形同虚设。截至2017年底，基金对外投资14个项目，其中2个项目彻底失败，投资额3160万元，占总投资额的15%。典型失败项目包括：一是某“送菜哥”食材采购项目，投资600万元，因市场竞争激烈、商业模式不成熟，资金链断裂后停业清算，全额亏损；二是某移动游戏媒体平台，投资2560万元，因债务危机、市场萎缩，最终破产倒闭，投资血本无归。该案例是县区级基金盲目跟风、脱离实际、风控薄弱的典型缩影，反映出多数县区基金缺乏产业研判能力和风险防控意识。

除上述典型案例外，全国多地县区基金存在不敢投与乱投并存的乱象。一方面，部分县区因专业能力不足、风险顾虑较大，基金设立后长期闲置，资金趴在账户上无法发挥效益。河北省某县区2019年财政出资5000万元设立产业基金，截至2025年底未投资任何项目，资金全额闲置；湖北省14只县区基金长期闲置，涉及资金28.85亿元，造成财政资金严重浪费。另一方面，部分县区因财政压力较大，将基金作为违规举债工具，虚构投资项目、违规担保融资，变相增加隐性债务。内蒙古某县区以基金名义违规举债80亿元，用于弥补财政缺口和基础设施建设，最终因无力偿还引发债务风险。这种“两极分化”的运作状态，充分暴露了县区基金设立盲目、机制僵化、监管缺位的深层问题。

多数县区政府设立投资基金的核心动机并非产业培育，而是跟风攀比、追求政绩。看到合肥、深圳等地基金成功案例后，不顾自身财政实力、产业基础和专业能力，盲目跟风设立基金，将基金数量、规模作为政绩考核指标。决策过程缺乏科学论证和集体决策，“一把手”意志主导，忽视风险评估，导致基金从设立之初就埋下失败隐患。

县区级政府普遍缺乏基金运作所需的专业人才、管理经验和产业资源。一方面，基金管理团队多由政府官员兼任，缺乏投资、风控、投后管理等专业能力，决策依赖行政经验而非市场规律；另一方面，基金运作行政干预严重，投资方向、项目选择需服从行政安排，难以按市场化原则运作，导致优质项目不敢投、劣质项目被迫投。同时，县区缺乏优质产业项目储备，基金投资范围受限，进一步加剧投资风险。

县区基金普遍风控体系不完善、监管机制缺位。内部缺乏专业风控团队和完善的风险管理制度，投资前无尽职调查、投资中无风险监控、投资后无投后管理，风险防控流于形式；外部监管责任不明确，财政、发改、金融等部门监管职责交叉，缺乏协同监管机制，难以实现全流程监管。同时，信息披露不透明，社会监督难以发挥作用，导致违规操作、资金挪用等问题频发。

国办54号文的出台，是中央针对县区政府投资基金乱象开出的“对症良方”，既是防范化解地方隐性债务风险、维护金融稳定的关键举措，也是推动政府投资基金回归产业本源、服务实体经济高质量发展的必然要求。县区政府投资基金的频繁失败，根源在于政绩观扭曲、市场化程度低、专业能力不足、风控监管缺位、财政实力薄弱等多重因素叠加。