来源 | 《经济导刊》2025年5月刊

作者 | 贾康，中信改革发展研究基金会咨询委员，中国财政学会顾问，华夏新 供给经济学研究院首席经济学家。

对当下全面扩大内需，中央有两个相关表述，一个是“大力提振消费”，一个是“提高投资效益”。现在社会上的注意力聚焦在“大力提振消费”这句话上，对怎样掌握好投融资效益问题，讨论得不够。

未来的政策建议“系统集成”思维观念极端重要

在此，我直率地表达我的观点：大力提振消费，要落在“系统集成”的思维框架上，这是非常重要的。所谓系统集成，是要把消费、投资和整个经济运行打通来理解。凯恩斯在《通论》中说“消费是收入的函数”，我觉得可以再往下推出几个递进的认识。如果按照数学的语言来讲，收入是自变量，而消费是因变量，消费随着收入而变化（当然变化不一定是完全一对一的），它可以表现为边际消费倾向递减，所以凯恩斯指出，在这种情况之下，往往需求不足的时候，就需要通过政府干预，去扩大需求。

消费和投融资认识的四个层次

这样的认识可以合乎逻辑地深入思考和探寻：收入是什么的函数？我认为，收入主要是就业的函数，因为只有老百姓能够充分就业，才能实现安居乐业，这是收入最重要的支撑力量，只有广泛的就业才能带来相应的收入；那么就业是什么的函数？就业主要是有效投资的函数——所以从逻辑上就把消费跟投资以及我们大家要讨论的投融资打通了。在这些逻辑推进的认识下，我们的思维框架可以梳理为下列四个层次。

第一个层次，国家现在实行超常规的宏观政策，也就是更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策这个“双松搭配”。在扩大内需中，当下这个阶段特别要注重实行“有效投资”。在企业方面，应承认，现阶段企业仍然面对的是不确定性表现出来的投资意愿不足，信心不足，预期并没有全面好转。这时候就必须政府加入，在投资上发力。但政府发力参与的投资并不是去做企业做的那些一般市场竞争性的投资项目，包括数字经济创新最前沿的寻求突破性成功的投资项目（虽然政府可以以一定的方式支持企业做这些）。政府如果在这时候入场，主要应做的有效投资是什么？就是中央现在强调的“两重”，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，这也必定会带上一些跟它配套的项目。这应该是政府在有效投资方面抓住的正确的切入点和重点。这样，政府实施扩大内需而做的事情，当然就是要提升经济景气，同时增加就业，在这个基础上，推动和促进提振消费、优化结构，增强发展后劲，当下这是一个宝贵的机遇期。

那么，就需要破解现在存在的一种认识误区，认为中国的投资，特别是政府的投资已经饱和，地方已经找不到合适的投资项目了。我认为中国的实际情况是，政府应该做的有效投资项目俯拾皆是。简单地说，这几年如果从国家安全、减灾防灾来说，一到雨季就有各地交通阻断，不断出现大雨带来的灾害，甚至危及人们的生命安全。为防止以后再出现这种大灾的事情，以人民为中心、对人民负责的政府，没有别的选择，就是要建海绵城市。中心城市——从南边到中部到北方，可能受到这种涝灾冲击的重要城市都有必要建设。建设海绵城市，一定要规划先行。多规合一，打通式地来建地下综合管廊，这个事情其实已说了多年，但都没有实行。天文数字的资源要砸到地底下去，而建地下综合管廊才真正能体现中国式现代化的先进性。而且，建地下综合管廊又必须和中心区域所有的地铁轨道交通网打通规划，一起建设，必须和所有的水系改造一起规划，外联到基本农田灌溉体系的升级，打通并共同建设，还有其他附带的公共工程、环境整治等等。还有很多其他项目，比如说老旧小区改造，停车场、停车位，振兴乡村要做的一些重点项目，等等。“两重”和各种配套项目成功规划，要做的事情可能8年、10年、20年都做不完。现在的机遇，就是有地方专项债、特别国债、超长期特别国债筹集的资金，可以带动我们利用一样都不缺的生产要素——钢材、水泥、劳动力、技术力量、管理力量等等，在这时候发力抓住我们过去想做又做不成的很多事情，支持有效投资的项目，把它们做起来。

第二个层次，政府牵头按照规划来发力启动这些“两重”及其配套项目，怎么认识它们带来的“有效性”？首先是项目一启动就可以提供的就业岗位和订单——这是罗斯福新政“以工代赈”在中国的再现，以及原材料、设备等工程需要发出的相关订单马上进入市场。这样扩大内需的同时，就是给经济升温，这是有效的。其次从中长期看，这还有优化结构、提升经济发展后劲、为国家安全与社会长治久安提供的巨大正面效应。

第三个层次，这个“有效性”还需要超出一般的微观成本-效益分析的眼界，看到它的所谓“正外部性”，虽然正外部性很难量化，一些项目像青藏铁路，它的成本效益分析如果按照一般的标准是不能过关的，许多年内也是收不回投资的；靠这条铁路现在的客货运收入能不能弥补其运营费用都可能成问题。但是从全局来说，它又体现着国民经济综合绩效上的有效性：维护国家统一，民族团结，为抵御“藏独”和其联系的其他一些超出一般经济意义的不良因素、风险因素，提供了一个以硬件方面支持的对冲条件，并可让西藏和相关边疆的社会成员更好地共享国家发展成果等，这都具有长久的、重大的、具有综合绩效的意义。类似这样的项目，要从全局意义上来论证。“要想富先修路”，指的就是这种特定的公共设施、基础设施建设所具有的超前性；它们的有效性必须有综合绩效的概念。

在政府投资方面，必须承认，确实可能出现短期看无效的、低效的、浪费损失的投资，但不能因为可能会出现这些问题，就否定政府需要进行的投资。我们应该争取的适当超前的投资，所带来的综合有效性已有很生动的案例：比如贵州一些地方，过去难以想象，怎么可能在全国率先做到县县通高速，那里的出处是桥梁和隧道。国家和地方举债把它们建成后，跟着的就是产业升级。例如数据中心首先在贵阳一带（现在叫贵安）快速发展起来，任正非给老家安顺以华为为主投入巨资建成的安顺数据中心、合成的贵安数据中心，现在这是“东数西算”的重点的增长极之一。

再有，政府投资使经济回暖，景气上升，企业作为非政府投资主体的跟进，使经济新格局加快形成，这也是“有效性”的综合绩效的重要体现。在企业不敢、不愿投资的情况下，政府加大投资不会产生所谓“挤出效应”，反而是带来对企业投资的“带入效应”。这些事情我们要进一步总结好经验。

第四个层次，我们需要把政府投资视为一个系统工程。在政府推进有效投资的整个过程中，我们已有过研究：政府投资总体产生好的综合绩效应有一系列相关的组合实现环节，从政策大方向，推到政策力度，推到项目群的顶层规划和资金配置、可行性方案研究、项目具体资金管理、建设质量管理，以及项目竣工使用后的运营、保养、维护，还要结合“制度反腐”机制建设。所有的这些环节与因素，必须按一个系统工程配套组合在一起。