重庆“燃气门”背后：城燃业垄断案高发，市场化改革待深化
近期，川渝等地燃气费异常上涨事件，使城燃业深陷舆论风波。
据重庆官方通报，重庆燃气集团等城市燃气企业存在错抄和违规估抄、燃气计费周期混乱、换表工作组织无序、多计多收燃气费等问题。
种种乱象之下，城燃业近年来垄断案件持续高发，而其背后是城镇管道燃气特许经营制度的走偏，以及滥用市场支配地位的企业对行业公益属性的背离。
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特许经营
以2004年住建部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》为标志，市政公用事业特许经营制度逐步建立。
此后，城市管道燃气作为市政公用事业的一部分，逐步在中国多数省份施行特许经营制度。
以重庆为例，2020年起施行的《重庆市天然气管理条例》规定，重庆市天然气经营实行特许经营制度。天然气管理部门根据天然气发展规划合理划定管理范围内的供气区域，提出天然气特许经营项目实施方案，并通过依法招标的方式，选择天然气经营企业。特许经营期限最长不得超过三十年。
此次“重庆燃气费异常上涨事件”的主角——重庆燃气集团就握有重庆多处区县的管道燃气特许经营权。据其2022年财报，2022年，重庆燃气集团新获取空白区域特许经营权4个、扩展特许经营权范围418平方公里。截至当年底，重庆燃气集团市内供区达26个区县。
2023年，重庆燃气集团实现营业总收入102.47亿元，利润总额5.96亿元/视觉中国
由于重庆下辖38个区县，地域广阔，因而在重庆地区握有管道燃气特许经营权，其实不止重庆燃气集团一家。
据重庆市经信委“燃气经营企业信息公开”，2023年，重庆划定了65处城市管道燃气特许经营区域，其中，除重庆燃气集团外，还有凯源燃气、渝川燃气、川港燃气等7家燃气公司。
手握管道燃气特许经营权究竟意味着什么？
据国家市场监督管理总局发布的《城市管道燃气特许经营协议》，城市管道燃气特许经营权是指在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。
这表明城市管道燃气企业依靠行政权利，获得了独家经营城市燃气输配业务的权利，而此经营具有明显的排他性，具有垄断性质。
如此局面下，一些获得特许经营权的城燃企业渐渐走偏，逐步背离行业的公益属性，开始滥用市场支配地位。
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垄断被罚
近年来国家反垄断执法中，频频闪现城燃企业的身影。
据搜狐城市不完全梳理，由国家市场监管总局发布的2020-2022年度的《中国反垄断执法年度报告》中，9家城燃企业因滥用市场支配地位被罚处。
其中，江苏宜兴港华燃气有限公司罚款金额最高，高达4044.2万元。
宜兴港华燃气有限公司，在宜兴市范围内独家提供城市管道天然气供应及管道设施安装服务，在宜兴市管道天然气供应及管道设施安装服务市场具有市场支配地位。
据江苏省市场监督管理局调查，港华公司滥用其市场支配地位，实施向居民用户收取高额采暖增容费，并对非居民用户燃气管道安装工程费实施不公平高价等违法行为。
报告中滥用市场支配地位的城燃企业/搜狐城市制图
此次深陷舆论风波的重庆城燃业，也曾有企业因滥用其市场支配地位被罚处。
重庆永康燃气有限公司是重庆永川区15个镇街唯一的管道燃气供应商，但自2018年以来，永康燃气强制要求用户购买其推销的燃气灶、报警器和保险，并在交易中附加不合理条件。
2022年12月，重庆市市场监督管理局责令重庆永康燃气有限公司停止违法行为，并罚处240.9万元。
《中国反垄断执法年度报告（2020）》指出，“十三五”时期，供气行业垄断案件持续多发。隔年的报告再度指出，“供气行业案件多发，公用事业行业已办结及在办滥用行政权力排除、限制竞争案件主要集中在供气行业。”
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双重角色
《中国反垄断执法年度报告（2022）》特别指出：“供气领域存在市场垄断与行政性垄断交织现象”。
国家市场监管总局曾指出，拥有特许经营权的城燃企业为在土地、规划、定价等方面获得更大的话语权，往往通过与当地政府股权合作的方式，实现了利益捆绑。而政府为了增加收入，提升对城市燃气的控制权，对燃气企业的规划和监管等存在一定的倾向，实际上形成了对特定企业的行政保护。
福州大学法学院副教授陈宇的研究表明，福建省90%以上地市的城镇管道燃气特许经营企业都有政府参股。
同样，正处风口浪尖的重庆燃气集团，经层层股权穿透，其身后也有重庆市国资委的身影。
图片源自视觉中国
近年发布的《中国反垄断执法年度报告》，即出现了不少地方政府涉嫌滥用行政权力排除、限制城燃市场竞争的行为。
例如，双鸭山市住房和城乡建设局就曾限定建设开发单位只能与获得特许经营的燃气企业签订协议，由其对管道燃气入户安装工程进行设计、安装，剥夺了建设开发单位自主选择燃气工程安装企业的权利，以及其他具有燃气工程安装资质企业的公平竞争权。
再如，芜湖市湾沚区人民政府滥用行政权力，要求其行政区域内所有开发公司在办理房屋开工许可证前要向芜湖湾沚中燃缴纳管道燃气用户建设安装费，限定燃气管道安装工程由芜湖湾沚中燃实施。
福州大学法学院副教授陈宇指出，当本应作为监管方的政府，扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，必然会降低其监管的有效性。
2021年，国家发改委出台《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》，提出按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气和销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革。积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放，减少配气层级，严格监管配气价格，探索推进终端用户销售价格市场化。”
改革思路既定，城镇燃气领域市场化改革成效等待检验。
文/搜狐城市逆风
参考资料：
[1]市政公用事业特许经营管理办法，住建部
[2]重庆市燃气经营企业信息公开，重庆市经信委
[3]重庆市天然气管理条例，重庆市经信委
[4]重庆燃气集团股份有限公司2022年年度报告，重庆燃气集团
[5]中国反垄断执法年度报告，国家反垄断局
[6]我国城镇管道燃气特许经营制度典型问题研究——以福建省典型问题为考察基点，中国石油大学学报
[7]燃气特许经营背后的四重逻辑，中外能源
[8]“十四五”时期深化价格机制改革行动方案, 国家发改委